¿Qué es lo que se está haciendo?

El mundo del secreto financiero es complejo y diverso, no existen balas de plata para combatirlo. El crecimiento en los niveles de conciencia pública y profesional, respaldado por la cooperación internacional, será esencial para enfrentarlo. Esta página esboza brevemente algunas áreas fundamentales sobre las que TJN ha propugnado desde su creación en 2003, y que ahora ocupan un lugar central en la discusión global. Hablamos de cambios técnicos que representan modificaciones significativas en las relaciones de poder. Es por eso que han sido, y siguen siendo, resistidos. No obstante, se han observado avances relevantes en lo que se refiere a nuestro “ABC” para la reforma fiscal: intercambio automático de información, transparencia de los beneficiarios finales y reportes país-por país.

Sin embargo, las reiteradas filtraciones de información financiera como los Panama Papers (2016) y los Paradise Papers (2017) evidenciaron el carácter sistémico de los problemas vinculados al mundo offshore y el secreto financiero. Las mega filtraciones dejaron al descubierto cómo los ricos, el mundo corporativo y sus representantes políticos socavan la economía global, los derechos humanos y la democracia. Las maniobras que afectan tanto a países ricos como pobres, son respaldadas e instigadas por banqueros, contadores y abogados. Mientras que los cambios expuestos más abajo todavía son necesarios, se volvió evidente que también se requiere un abordaje sistémico: una cumbre global que se reúna en las Naciones Unidas para encontrar soluciones realmente globales para los flujos financieros ilícitos como la evasión y la elusión, entre otros.

Beneficiarios finales

La identidad del verdadero dueño de un activo, ya sea una pintura, un edificio de oficinas o una cuenta bancaria, puede esconderse mediante el uso de distintas entidades y estructuras –como fideicomisos o compañías offshore- de manera que se vuelve imposible para el público y los organismos de control determinar quién ejerce el control efectivo.

Consideramos esencial que la información sobre los beneficiarios finales y los estados contables de compañías, fideicomisos, fundaciones y todo tipo de estructuras societarias se encuentren disponibles en registros públicos de fácil acceso. A las instituciones financieras debe exigírseles explícitamente que identifiquen a los beneficiarios finales (o a quienes ejercen el control efectivo) de cualquier compañía, fideicomiso o fundación que busque abrir una cuenta. Puede leer más sobre los fideicomisos acá, y más sobre la estructura de propiedad de las empresas acá.

A partir de 2013, después un largo trabajo realizado por muchas organizaciones, la propuesta para crear registros de beneficiarios finales de acceso público elaborada por TJN comenzó a ser aceptada como la nueva norma global, adoptada en principio por el G20, la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas y la Unión Europea que la consagró como parte de su 4ta Directiva Contra el Lavado de Dinero. Varios países se comprometieron a adoptar la propuesta o están trabajando en una versión de ella. Existen problemas con el esquema vigente, ya que es posible cumplir con el estándar GAFI y la regulación de la Unión Europea permitiendo que los verdaderos dueños sigan sin ser identificados. El umbral de participación en una empresa a partir del cual los dueños deben identificarse, establecido en el 25% en muchas legislaciones, es demasiado elevado. La mayoría de los registros no son públicos. Los fideicomisos casi nunca son incluidos. Y, reina la hipocresía: el Reino Unido creó su propio registro público y, durante la gestión del ex primer ministro David Cameron, ayudó a poner el tema en la agenda del G8; sin embargo, no ha logrado forzar a sus jurisdicciones satélites a que hagan lo propio, una decisión que está dentro del alcance del poder de las autoridades británicas. Pero los avances logrados hasta ahora son un reconocimiento para la relevancia de este tema. Para más detalles acceda al sitio web de TJN sobre beneficiarios finales con enlaces a más información y el Indicador Clave de Secreto Financiero N°6.

Intercambio automático de información

Cuando en abril de 2009, el G-20 declaró que “la era del secreto bancario está terminada” y mandató a la OCDE para que aplique mano dura sobre las jurisdicciones opacas, dio impulso a un mecanismo muy ineficiente de intercambio de información. Bajo ese sistema, cuando una jurisdicción quiere encontrar datos sobre sus contribuyentes debe presentar una solicitud muy específica y se le exige que conozca de antemano la información precisa que está buscando antes de hacer el pedido.

Una experiencia mucho mejor, que hemos fomentado durante mucho tiempo, es el Intercambio Automático de Información (IAI). En 2013, el G8 y el G20 respaldaron el IAI como el estándar global para el intercambio de información y solicitaron a la OCDE que desarrolle el marco legal para su implementación. En febrero de 2014, la OCDE publicó el “Estandar Comun de Reporte” que estaba basado en el Modelo I A de Acuerdo intergubernamental de la Ley de Cumplimiento Fiscal de Cuentas en el Extranjero de Estados Unidos aunque con adaptaciones al escenario multilateral (por ejemplo, hace referencia a la residencia en lugar de la nacionalidad) y otros cambios (menores umbrales, ausencia de sanciones ante la falta de cumplimiento en contraste al 30% de retención impositiva previsto en la legislación norteamericana, entre otros.

Para septiembre de 2017, el Acuerdo Multilateral entre Autoridades Competentes que ofrece el marco legal para el intercambio de información había sido firmado por 102 países. Algunos países comenzaron a intercambiar datos en 2017 y otros comenzaron a hacerlo en 2018. No todos los países comparten la información entre ellos, el flujo de datos depende de un acuerdo bilateral entre países. En otras palabras, los países todavía pueden elegir no compartir información con los signatarios del acuerdo multilateral, incluso cuando cumplan los criterios de legalidad y confidencialidad establecidos por la OCDE. Los países pueden, además, elegir posponer el intercambio de información con determinados miembros del acuerdo o incluso elegir el “secreto financiero voluntario” donde suministran información pero renuncian a recibirla. Todas estas limitaciones reducen el alcance y la efectividad potencial del esquema. Algunas jurisdicciones canallas están buscando otros mecanismos para sortear el esquema, por ejemplo, vendiendo pasaportes. Así, esos países se convierten en el “hogar” que recibe toda la información del resto del mundo sobre los compradores de nacionalidades falsas sin ninguna intención de tomar medidas a partir de esos datos.

Otro de los problemas más importantes que tiene el Estándar Común de Reporte es que carece de mecanismos para facilitar su implementación en países en desarrollo. Por ejemplo, no contempla la posibilidad de vínculos no recíprocos en las etapas iniciales de implementación. Eso permitiría que los países en desarrollo participen del intercambio de información mientras construyen las capacidades necesarias para recabar datos sobre sus residentes. Esto apunta a que si bien puede existir una gran cantidad de individuos del mundo en desarrollo escondiendo su dinero en Suiza, es improbable que haya muchos suizos ocultando sus fondos en, digamos, Sierra Leona. A pesar de estos y muchos otros problemas, el Estándar Común de Reporte es la mejor plataforma disponible para un mecanismo global de intercambio automático de información que, con el tiempo, beneficie a los países en desarrollo.

Para más detalles puede consultar el sitio web sobre Intercambio Automático de Información de TJN with links to further information, y el Indicador Clave de Secreto Financiero N°18.

Reportes país por país

Los estándares contables internacionales vigentes permiten que las corporaciones presenten en sus balances datos regionales o incluso globales sin ofrecer detalles desagregados de sus operaciones en cada país. Es imposible descoser las cifras que publican para calcular qué es lo sucede en cada país donde están presentes. Esto significa que las empresas pueden desviar sus ganancias desde aquellos países donde son generadas hacia jurisdicciones de baja o nula tributación; como mostraron los LuxLeaks. TJN estima que cada año los países se pierden de recaudar USD 500.000 millones por estas maniobras de evasión corporativa.

Los reportes país por país, por su parte, permitirían esclarecer las inconsistencias entre actividad económica y ganancias. Un esquema de ese calibre exigiría todas las multinacionales reporten resultados de manera pública en cada país donde operan. A partir del liderazgo de TJN en la materia durante una década, los grupos de países del G8 y el G20 solicitaron en 2013 a la OCDE que desarrolle una iniciativa oficial. El Plan de Acción contra la Erosión de la Base Imponible y el Desvío de Beneficios (BEPS, por sus siglas en inglés) tiene 15 componentes, cuatro de los cuales establecen los requisitos mínimos para los países que firman su Marco Inclusivo. Una de estos cuatro componentes (Acción 13) son los reportes país por país que, comenzaron a ser contemplados en las legislaciones de 108 países (a noviembre de 2017). A partir de una serie de legislaciones aprobadas por la Unión Europea, los reportes país por país comenzaron a ser exigidos a algunas actividades: los bancos (Directiva sobre exigencias de capital IV) y las industrias extractivas (Directiva 2013/34/EU; existen algunas exigencias similares en Estados Unidos, Canadá, Noruega y Hong Kong, para más detalles ver el Indicador Clave de Secreto Financiero N°8)

Estos desarrollos son un excelente punto de partida. Sin embargo, el estándar de la OCDE sólo requiere que el reporte país por país de una multinacional sea presentado de manera privada a una determinada autoridad fiscal en su país de origen, o a la autoridad fiscal del país donde tiene subsidiarias; siempre siguiendo una serie de múltiples y complejas restricciones impuestas por la legislación modelo de la OCDE.

Esta información debe estar disponible para todas las autoridades fiscales si la OCDE no quiere exacerbar la desigualdad de los países para cobrar los impuestos de manera efectiva. Los datos tampoco son públicos, ese es un elemento necesario si se quieren alcanzar los beneficios en materia de rendición de cuentas sobre las multinacionales y las autoridades fiscales. En 2018 la UE discutió una propuesta para darle publicidad a los reportes país por país. Para más información acceda al sitio web de TJN sobre este tema y consulte los Indicadores Clave de Secreto Financiero N°8 and N°9.

Intermediarios privados

El sistema global de secreto financiero y las jurisdicciones opacas está administrado por una infraestructura de intermediarios privados: banqueros, contadores, abogados y proveedores de servicios fiduciarios. Como quedó en evidencia con los Panama Papers, Luxleaks, HSBC leaks y Paradise Papers, son actores activos en el mundo del secreto financiero. Es fundamental que las iniciativas internacionales busquen apuntar a quienes crean secreto financiero y facilitan los flujos financieros ilícitos para mejorar el comportamiento de las empresas proveedoras de servicios financieros que abusan del sistema financiero internacional. Esto puede lograrse de distintas maneras.

Terminar con el oligopolio de las Cuatro Grande

Tras la crisis financiera de 2007-2008, hubo un creciente consenso sobre que la concentración de poder entre algunos de los bancos más grandes del mundo era dañino para el sistema financiero. El tamaño de los bancos los había vuelto difícil de regular y había eliminado los incentivos de mercado para que se comporten de manera apropiada. En consecuencia, algunos países introdujeron regulaciones para “romper” a los grandes bancos, o por lo menos para forzarlos a mantener separadas las distintas partes de sus operatoria. En el universo de las firmas de contabilidad, servicios impositivos y auditoría existe un problema similar. Son profesiones que están controladas por las cuatro grandes compañías de auditorías: PwC, KPGM, Deloite y EY. Esas firmas estuvieron involucradas en muchos escándalos financieros a lo largo de los últimos diez años.

Consideramos que los gobiernos deberían impulsar medidas para desarticular el monopolio de las Cuatro Grandes. Un buen punto de partida serían las áreas de auditoría de esas firmas. Los auditores desempeñan un papel particularmente importante en nuestras economías. Sin embargo, existe la preocupación de que los auditores de las firmas que tienen otros contratos con las compañías que está bajo análisis no denuncien las irregularidades

Los gobiernos deben enfatizar que las empresas que desempeñan esta importante tarea sean empresas independientes que no presten servicios adicionales a las compañías auditadas. Esto garantizaría que la gestión de los auditores se concentre en las auditorías y no tengan como objetivo asegurarse el próximo contrato para otros servicios

La regulación de los lobistas y los responsables de relaciones públicas es también una pieza importante para lograr un sistema financiero más responsable. Los gobiernos deberían implementar regulaciones para garantizar que los lobistas publiquen quiénes son sus clientes, cuánto gastan y establecer un registro de las reuniones que mantengan con funcionarios públicos. Las empresas que hacen lobby y relaciones públicas no deberían poder desempeñarse como asesores de los gobiernos.

No debería permitirse que los servicios financiero y legales sean comercializados en los países desde el mundo offshore. En cambio, esas prestadoras de servicios deberían ser obligadas a operar con una presencia relevante en la jurisdicción donde están captando fondos. Esto contempla la presencia de gerentes y directores residentes en los países donde operan. ∆e esa forma se garantiza que las empresas prestadoras de servicios profesionales no puedan rodear las regulaciones operando offshore.

Todas estas medidas, no solo redundarían en mayores incentivos para implementar buenas prácticas de gobierno en el sector financiero sino que tendrían el beneficio agregado de promover la competencia en el mercado de servicios profesionales.

Regular a los facilitadores

Muchos países dejan la regulación de los profesionales en manos de entidades que se auto-regulan. Los organismos reguladores deben contar con financiamiento suficiente y deben ser independientes de quienes están encargados de supervisar. La regulación de la conducta de los profesionales de las finanzas debería dejar de estar en manos de colegas para pasar a depender de organismos públicos.

Los reguladores deben ser los encargados de redactar las reglas que establezcan cuál es la conducta apropiada de estos profesionales. Esas normativas deberían incluir reglas diseñadas para terminar con el fenómeno de la puerta giratoria en la industria financiera. Los auditores que dejan la profesión no deberían poder ser contratados por las compañías auditaron durante años. Los reguladores deberían tener restricciones para aceptar cargos con elevados salarios en el sector privado apenas dejan su puesto en organismo público.

Debería estar prohibido que los profesionales promocionen esquemas artificiales que, entre su múltiples objetivos, generen ventajas impositivas.

Finalmente, cuando un experto en impuestos asesora en una operación sabe cuánto se ahorrarán sus clientes si siguen esos consejos. TJN apoya la adopción de legislaciones que obliguen a los asesores impositivos a informar a las autoridades fiscales su estimación para el monto eludido por los individuos y empresas que recurrieron a sus servicios. Esta medida permitiría que las autoridades fiscales lleven adelante evaluaciones de riesgo de los contribuyentes basándose en la agresividad del asesoramiento contratado. Más aún, deberían existir regulaciones en cada jurisdicción que obliguen a los contribuyentes y sus asesores a informar en detalle posiciones impositivas dudosas en sus balances y declaraciones, así como todos los detalles sobre los esquemas elusivos utilizados.

Puede leer más en el sitio web sobre los intermediarios privados de Tax Justice Network.